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国资国企改革重点看哪几份文件?读懂国企改革"1+N"政策体系
2021-03-04 来源:天强TACTER 

  国企改革顶层设计基本完成。五年来,党中央、国务院颁布了《关于深化国有企业改革的指导意见》,出台了22个配套文件,形成了“1+N”政策体系,形成了顶层设计和四梁八柱的大框架。

  那么“1+N”都有啥?一文帮你读懂国有企业改革顶层设计。

  ▼总体要求

  《关于深化国有企业改革的指导意见》

  ▼分类推进国有企业改革

  《关于国有企业功能界定与分类的指导意见》

  《关于完善中央企业功能分类考核的实施方案》

  ▼完善现代企业制度

  《关于进一步完善国有企业法人治理结构的指导意见》

  《关于开展市场化选聘和管理国有企业经营管理者试点工作的意见》

  《关于深化中央管理企业负责人薪酬制度改革的意见》

  《关于合理确定并严格规范中央企业负责人履职待遇、业务支出的意见》

  ▼完善国有资产管理体制

  《关于改革和完善国有资产管理体制的若干意见》

  《关于推动中央企业结构调整与重组的指导意见》

  ▼发展混合所有制经济

  《关于国有企业发展混合所有制经济的意见》

  《关于鼓励和规范国有企业投资项目引入非国有资本的指导意见》

  《关于国有控股混合所有制企业开展员工持股试点的意见》

  ▼强化监督防止国有资产流失

  《关于加强和改进企业国有资产监督防止国有资产流失的意见》

  《关于建立国有企业违规经营投资责任追究制度的意见》

  《企业国有资产交易监督管理办法》

  《上市公司国有股权监督管理办法》

  《关于进一步加强和改进外派监事会工作的意见》

  ▼加强和改进党对国有企业的领导

  《关于在深化国有企业改革中坚持党的领导加强党的建设的若干意见》

  ▼为国有企业改革创良好环境

  《关于支持国有企业改革政策措施的梳理及相关意见》

  《关于印发加快剥离国有企业办社会职能和解决历史遗留问题工作方案的通知》

  ▼其他

  贯彻落实《中共中央国务院关于深化国有企业改革的指导意见》改革举措工作计划

  贯彻落实《中共中央国务院关于深化国有企业改革的指导意见》重点任务分工方案

  《关于国有企业改革试点工作事项及分工的方案》

  附:部分文件内容摘要

  ▼《关于深化国有企业改革的指导意见》

  ▼《关于深化中央管理企业负责人薪酬制度改革的意见》

  深化中央管理企业负责人薪酬制度改革,要从我国社会主义初级阶段基本国情出发,适应国有资产管理体制和国有企业改革进程,逐步规范企业收入分配秩序,实现薪酬水平适当、结构合理、管理规范、监督有效,对不合理的偏高、过高收入进行调整。

  推进这项改革要坚持国有企业完善现代企业制度的方向,健全中央管理企业负责人薪酬分配的激励和约束机制,强化中央管理企业负责人的责任,增强企业发展活力;坚持分类分级管理,建立与中央企业负责人选任方式相匹配、与企业功能性质相适应的差异化薪酬分配办法,严格规范中央管理企业负责人薪酬分配;坚持统筹兼顾,形成中央管理企业负责人与企业职工之间的合理工资收入分配关系,合理调节不同行业企业负责人之间的薪酬差距,促进社会公平正义;坚持政府监管和企业自律相结合,完善中央企业薪酬监管体制机制,规范收入分配秩序。

  ▼《关于在深化国有企业改革中坚持党的领导加强党的建设的若干意见》

  坚持党的建设与国有企业改革同步谋划,充分发挥党组领导核心作用、党委政治核心作用、基层党组织战斗堡垒作用和党员先锋模范作用;坚持党管干部原则,从严选拔国有企业领导人员,建立适应现代企业制度要求和市场竞争需要的选人用人机制;严格落实国有企业党建工作责任制,切实履行党风廉政建设主体责任和监督责任;把加强党的领导和完善公司治理统一起来,明确国有企业党组织在公司法人治理结构中的法定地位;坚持从严教育管理国有企业领导人员,强化对国有企业领导人员特别是主要领导履职行权的监督;适应国有资本授权经营体制改革需要,加强对国有资本投资、运营公司的领导;把建立党的组织、开展党的工作,作为国有企业推进混合所有制改革的必要前提。

  ▼《关于国有企业发展混合所有制经济的意见》

  目标:就是促进国有企业转换经营机制,推动完善现代企业制度,健全企业法人治理结构;提高国有资本配置和运行效率,优化国有经济布局,增强国有经济活力、控制力、影响力和抗风险能力,主动适应和引领经济发展新常态;实现各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展,夯实社会主义基本经济制度的微观基础。

  基本原则:一是坚持政府引导、市场运作,以企业为主体,充分发挥市场机制作用,探索混合所有制经济发展的有效途径。二是坚持完善制度、保护产权,切实保护混合所有制企业各类出资人的产权权益,调动各类资本参与发展混合所有制经济的积极性。三是坚持严格程序、规范操作,切实做到规则公开、过程公开、结果公开,杜绝国有资产流失。四是坚持宜改则改、稳妥推进,坚持因地施策、因业施策、因企施策,宜独则独、宜控则控、宜参则参,不搞拉郎配,不搞全覆盖,不设时间表,一企一策,成熟一个推进一个,确保改革规范有序进行。

  三区分:区分“已经混合”和“适宜混合”的国有企业;区分商业类和公益类国有企业;区分集团公司和子公司、中央企业和地方企业等不同层级。

  七鼓励:鼓励非公有资本参与国有企业混合所有制改革;支持集体资本参与国有企业混合所有制改革;有序吸收外资参与国有企业混合所有制改革;推广政府和社会资本合作模式;鼓励国有资本以多种方式入股非国有企业;探索完善优先股和国家特殊管理股方式;探索实行混合所有制企业员工持股。

  五要求:注重试点示范;注重保护产权;健全治理机制;依法合规操作;推进配套改革。

  ▼《关于改革和完善国有资产管理体制的若干意见》

  《意见》明确了三方面的改革举措:一是推进国有资产监管机构职能转变,准确把握国有资产监管机构的职责定位,明确国有资产监管重点,该管的要科学管理、决不缺位,不该管的要依法放权、决不越位,改进国有资产监管方式和手段,建立监管权力清单和责任清单。

  二是改革国有资本授权经营体制,改组组建国有资本投资、运营公司,明确国有资产监管机构与国有资本投资、运营公司关系,界定国有资本投资、运营公司与所出资企业关系。同时要开展由国有资产监管机构授权国有资本投资、运营公司履行部分出资人职责的试点工作,以及政府直接授权国有资本投资、运营公司履行出资人职责的试点工作。

  三是提高国有资本配置和运营效率,建立国有资本布局和结构调整机制,推进国有资本优化重组,建立健全国有资本收益管理制度。

  ▼《关于鼓励和规范国有企业投资项目引入非国有资本的指导意见》

  拓宽合作领域:分类推进国有企业投资项目引入非国有资本工作;鼓励外资企业参股国有企业项目;在部分领域率先培育推出一批示范项目;

  完善引资方式:拓宽并完善非国有资本投资渠道;支持国有企业和非国有资本在政府投资领域加强合作;

  规范决策程序:确保引资方式公开公平公正;规范参与企业遴选办法;强化项目管理;切实加强监管;

  健全体制机制:完善项目公司治理结构;推行市场化运行机制;依法保障投资方合法权益;积极探索优先股、特殊管理股等股权模式;

  优化发展环境:加快剥离国有企业办社会职能和解决历史遗留问题;完善支持政策;形成工作合力。

  ▼《关于加强和改进企业国有资产监督防止国有资产流失的意见》

  《意见》提出五方面举措:

  一是着力强化企业内部监督。完善企业内部监督机制,建立工作体系;强化董事会规范运作和对经理层的监督,深入推进外部董事占多数的董事会建设;加强企业内设监事会建设,加大监事会对董事、高级管理人员履职行为的监督力度;重视企业职工民主监督,健全企业民主管理制度;发挥企业党组织保证监督作用,把加强党的领导和完善公司治理统一起来。

  二是切实加强企业外部监督。完善国有资产监管机构监督,坚持出资人管理和监督的有机统一,健全规范国有资本运作、防止流失的制度,加大对制度执行情况的监督力度;加强和改进外派监事会监督,围绕重点,着力强化对企业的当期和事中监督;健全国有企业审计监督体系,完善国有企业审计制度;进一步增强纪检监察和巡视的监督作用,督促国有企业落实“两个责任”,实行“一案双查”,强化责任追究,加强和改进国有企业巡视工作;建立高效顺畅的外部监督协同机制,减少重复检查,提高监督效能。

  三是实施信息公开加强社会监督。推动国有资产和国有企业重大信息公开,建立健全企业国有资产监管重大信息公开制度;切实加强社会监督,重视各类媒体的监督,畅通社会公众的监督渠道,发挥其第三方独立监督作用。

  四是强化国有资产损失和监督工作责任追究。加大对国有企业违规经营责任追究力度,健全并严格执行国有企业违规经营责任追究制度;严格监督工作责任追究,健全问责机制,严格追究有关人员失职渎职责任,完善监督工作中的自我监督机制。

  五是加强监督制度和能力建设。完善企业国有资产监督法律制度,加强监督队伍建设。

  ▼《关于国有企业功能界定与分类的指导意见》

  根据《意见》,立足国有资本的战略定位和发展目标,结合不同国有企业在经济社会发展中的作用、现状和需要,根据主营业务和核心业务范围,将国有企业界定为商业类和公益类。

  商业类国有企业以增强国有经济活力、放大国有资本功能、实现国有资产保值增值为主要目标,按照市场化要求实行商业化运作,依法独立自主开展生产经营活动,实现优胜劣汰、有序进退。其中,主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域、主要承担重大专项任务的商业类国有企业,要以保障国家安全和国民经济运行为目标,重点发展前瞻性战略性产业,实现经济效益、社会效益与安全效益的有机统一。

  公益类国有企业以保障民生、服务社会、提供公共产品和服务为主要目标,必要的产品或服务价格可以由政府调控;要积极引入市场机制,不断提高公共服务效率和能力。

  ▼《关于支持国有企业改革政策措施的梳理及相关意见》

  对已出台的支持国有企业改革的政策措施进行梳理归纳,并对国有企业改革中存在的问题及下一步完善。

  一、已有改革政策措施:财政收税(10条)、土地管理(6条)、社会保障(6条)、金融证券(3条)、产权保护(3条)、简政放权等;

  二、地方的探索和创新:减轻企业改革成本负担、建立国有企业资本市场化补充机制、落实企业土地资产处置有关政策、建立公益性项目补偿机制、创新投融资方式方法、盘活政府性资金、为解决历史遗留问题提供政策支持、完善考核激励机制等;

  三、国有企业改革中存在的问题及对策建议:国有企业公司制改革过程中的资产评估问题;国有企业公司制改革过程中资产评估产生的税费及瑕疵资产问题;土地资产处置政策依据问题;国有企业之间境外国有资产无偿划转的报批程序问题。

  ▼《关于印发加快剥离国有企业办社会职能和解决历史遗留问题工作方案的通知》

  为进一步深化国有企业改革,加快剥离国有企业办社会职能和解决历史遗留问题,促进国有企业轻装上阵、公平参与竞争,集中资源做强主业,现制定以下工作方案:国有企业职工家属区“三供一业”分离移交;剥离国有企业办医疗、教育等公共服务机构;对国有企业退休人员实行社会化管理;推进厂办大集体改革;集中解决少数国有大中型困难企业问题。并针对上述问题,明确时间安排、政策方案和工作分工,提出加强组织领导、发挥地方作用、落实企业责任、报账资金投入的保障措施。

  ▼《企业国有资产交易监督管理办法》

  管理办法对国家出资企业产权转让、增资、资产转让等国有资产交易行为作出了详细规定,明确企业产权转让和增资必须经过国资监管机构审核,因产权转让或增资致使国家不再拥有所出资企业控股权的,必须由国资监管机构报本级人民政府批准。对主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域,主要承担重大专项任务子企业的产权转让或子企业的增资行为,须由国家出资企业报同级国资监管机构批准。

  ▼《关于推动中央企业结构调整与重组的指导意见》

  《意见》明确了下一阶段推进中央企业结构调整和重组的重点工作,即“巩固加强一批、创新发展一批、重组整合一批、清理退出一批”。

  一是对主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域、主要承担国家重大专项任务的中央企业,要保证国有资本投入,保持国有资本控股地位,支持非国有资本参股。

  二是搭建调整重组平台、科技创新平台、国际化经营平台,推动产业集聚和转型升级,促进战略性新兴产业发展,增强中央企业参与国际市场竞争的能力。

  三是推进中央企业强强联合、中央企业间专业化整合、中央企业内部资源整合和并购重组,实现国有资本优化配置。四是通过大力化解过剩产能、清理处置长期亏损企业和低效无效资产、退出不具有发展优势的非主业、剥离企业办社会职能和解决历史遗留问题等措施,解决好“退得出”的问题。

  ▼《关于国有控股混合所有制企业开展员工持股试点的意见》

  原则:坚持依法合规、公开透明;坚持增量引入,利益绑定;坚持以岗定股、动态调整;坚持严控范围、强化监督

  试点企业条件:一是主业处于充分竞争行业和领域的商业类企业;二是股权机构合理,非公有资本股东所持股份应达到一定比例,公司董事会中有非公有资本股东推荐的董事;三是公司治理结构健全,建立市场化的劳动人事分配制度和业绩考核评价体系,形成管理人员能上能下、员工能进能出、收入能增能减的市场化机器;四是营业收入和利润90%以上来源于所在企业集团外部市场。

  意见还规定,员工持股总量原则上不高于公司总股本的30%,单一员工持股比例原则上不高于总股本的1%。意见提出,首批试点原则上在2016年内启动实施,成熟一户开展一户,2018年底进行阶段性总结,视情况适时扩大试点。

  ▼《关于建立国有企业违规经营投资责任追究制度的意见》

  《意见》指出,要按照完善现代企业制度的要求,以提高国有企业运行质量和经济效益为目标,以强化对权力集中、资金密集、资源富集、资产聚集部门和岗位的监督为重点,严格问责、完善机制,构建权责清晰、约束有效的经营投资责任体系。在2017年年底前基本形成国有企业违规经营投资责任追究制度和责任倒查机制,在2020年年底前全面建立覆盖各级履行出资人职责的机构及国有企业的责任追究工作体系,形成职责明确、流程清晰、规范有序的责任追究工作机制。

  《意见》强调,国有企业经营管理有关人员违反国家法律法规和企业内部管理规定,未履行或未正确履行职责造成国有资产较大或重大损失,以及其他严重不良后果的,应当追究责任,且实行重大决策终身责任追究制度。一是针对违规经营投资问题集中的环节,明确了9大方面54种需追究责任的情形,包括集团管控、购销管理、工程承包建设、转让产权及上市公司股权和资产、固定资产投资、投资并购、改组改制、资金管理、风险管理等方面。二是规定资产损失包括直接损失和间接损失,对企业违规经营投资发生的资产损失,应当在调查核实的基础上,依据有关规定认定损失金额及影响。三是明确经营投资责任包括直接责任、主管责任和领导责任,责任追究应根据资产损失程度、问题性质等,对相关责任人采取组织处理、扣减薪酬、禁入限制、纪律处分、移送司法机关等方式处理。四是提出责任追究工作原则上按照干部管理权限组织开展。达到较大或重大资产损失标准等情况,应当由上级企业或履行出资人职责的机构开展责任追究工作。

  《意见》要求各级履行出资人职责的机构和国有企业要建立健全违规经营投资责任追究制度,细化违规经营投资责任追究的原则、范围、依据、启动机制、程序、方式、标准和职责,保障违规经营投资责任追究工作有章可循、规范有序。责任追究工作要加强与党建、审计、纪检监察、干部管理等部门的协同,形成监管合力,提高工作效率,增强工作效果。探索向社会公开责任调查处理情况,接受社会监督,充分发挥警示教育作用。

  ▼《关于完善中央企业功能分类考核的实施方案》

  《方案》提出逐步完善符合企业功能定位实际的分类考核制度,基本形成导向清晰、远近结合的业绩考核体系,与企业负责人分类管理和选任方式相适应、与业绩考核结果相挂钩的差异化奖惩体系更加有效,业绩考核的科学性、针对性和引领作用显著增强,进一步明确和实化国有资本保值增值责任。

  按照国有企业功能界定与分类的有关政策要求,《方案》对中央企业主要分为三类实施考核:

  一是对主业处于充分竞争行业和领域的商业类中央企业。以增强国有经济活力、放大国有资本功能、实现国有资本保值增值为导向,重点考核企业经济效益、资本回报水平和市场竞争能力,引导企业提高资本运营效率,提升价值创造能力。

  二是对主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域、主要承担重大专项任务的商业类中央企业。以支持企业可持续发展和服务国家战略为导向,在保证合理回报和国有资本保值增值的基础上,加强对服务国家战略、保障国家安全和国民经济运行、发展前瞻性战略性产业以及完成重大专项任务情况的考核。

  三是对公益类中央企业。以支持企业更好地保障民生、服务社会、提供公共产品和服务为导向,坚持把社会效益放在首位,重点考核产品服务质量、成本控制、营运效率和保障能力。

  ▼《关于进一步完善国有企业法人治理结构方案》

  《意见》明确,坚持深化改革、党的领导、依法治企、权责对等的基本原则,2017年年底前,国有企业公司制改革基本完成。到2020年,国有独资、全资公司全面建立外部董事占多数的董事会,国有控股企业实行外部董事派出制度,完成外派监事会改革,充分发挥公司章程在企业治理中的基础作用;充分发挥企业家作用,造就一大批政治坚定、善于经营、充满活力的董事长和职业经理人,培育一支德才兼备、业务精通、勇于担当的董事、监事队伍;党组织在治理结构中的法定地位更加牢固,党风廉政建设主体责任和监督责任全面落实,企业民主监督和管理明显改善;遵循市场经济规律和企业发展规律,使国有企业成为依法自主经营、自负盈亏、自担风险、自我约束、自我发展的市场主体。

  《意见》强调,要从理顺出资人职责、加强董事会建设、激发经理层活力、完善监督机制、坚持党的领导等五个方面规范主体权责,健全以公司章程为核心的企业制度体系,依照法律法规和公司章程,严格规范履行出资人机构、股东会(包括股东大会)、董事会、经理层、监事会、党组织和职工代表大会的权责,保障有效履职,完善符合市场经济规律和我国国情的国有企业法人治理结构,进一步提升国有企业运行效率。



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